【摘要】
紧急状态下国家权力扩张，此时立法机关应坚守法治原则，加强对紧急权力的监督，避免逾越紧急状态下最后的理性—宪法。立法机关在紧急状态法治化进程中具有关键的基础性地位，积极、合理履行立法、监督职责是立法机关应尽的义务。台湾“动员戡乱”时期立法机关未对紧急权力进行合理限制，酿成非常宪制长时间存在的现实，应予吸取教训。
【关键词】紧急状态 立法权 国家紧急权力 戒严 动员戡乱
所谓紧急状态，就是指在一定范围和时间内由于突发重大事件而严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、卫生、国家统一等公共利益和国家利益，需要紧急予以专门应对的社会生活状态。从宪政意义上国家行使紧急权是为了尽快使国家恢复到一般的宪法秩序。
而所谓戒严是指国家在面临战争、严重内乱等非常情况下，为维护国家和人民的利益，依法临时将全国或国内部分地区的行政权和普通刑事司法权全部转移给军事机关行使，并暂时中止宪法某些条款的全部或部分效力的法律制度。我国台湾地区曾经历过史上最长的戒严时间，从1949年5月19日中华民国台湾省政府主席兼台湾省警备总司令陈诚颁布戒严令，至1987年由总统蒋经国宣布同年7月15日起解严为止，共持续38年又56天之久。在台湾历史上，此戒严令实行的时期又被称为“戒严时代”或“戒严时期”。如果从国民政府1948年颁布《动员戡乱时期临时条款》到该条款在1991年被正式废止为止，动员戡乱时期也历经了四十三年之久，这段期间，国家权力极度扩张，宪法诸多条款实际上被搁置，特务机关、军事机关、警察机关垄断司法，人民从生活到精神上备受摧残与压迫.[1] 例如台湾导演杨德昌的史诗级影片《牯岭街少年杀人事件》用冷峻白描的手法描述了20世纪60年代处于戒严期间的台湾往事，其中少年张小四的父亲因滞留在大陆的老师而遭到警备总部以“匪特”的嫌疑羁押一晚，事后并受到牵连而被革职。电影虽为虚构，但也能体会到紧急权力行使不当给社会和人民带来的白色恐怖。
一、台湾“立法机关”规制紧急权力的失误
（一）《动员戡乱时期临时条款》
1947年，国民党政治军事经济与外交上都陷入困境[4]，1948年4月，在第一届国民大会第一次会议上，为挽救残局，扩大“总统”权力，许多“国大”代表提议要修改刚刚生效不到4个月的宪法。但要修改“宪法”，又怕失掉民心，于是经会内往返磋商的结果，认为最好的办法莫过于“在不变宪法的范围内，予政府以临时应变之权力”。于是张群、王世杰等一批人拼凑721名“国大代表”联名提出了“制定动员戡乱时期临时条款”一案。4月18日，大会正式通过了该案，规定“总统”在“动员戡乱时期”为紧急处分，不受宪法第39条或第43条所规定程序之限制”，使得“总统”不经“行政院”、“立法院”批准即可采取重大行动。
然动员戡乱的施行，并未能遏阻中共势力的扩张、挽救民国政府的颓势。1949年12月7日，中华民国政府迁至台湾。1954年2月16日，在台北召开第一届国民大会第二次会议上，3月11日一届国大二次会议第七次大会决议《动员戡乱时期临时条款》继续有效，并于1960年3月、1966年2月和1972年3月先后4次对条款作了修订，将条款增至为11项。
第43条规定了总统的发布紧急命令权。第63条规定，立法院有议决戒严案之权。
[3] 《戒严法》具体化了宪法的规定和精神，《戒严法》最初公布施行于1934年11月，后经1948年9月和1949年1月两次修订。虽然戒严法总计只有13个条文，但其中所包括的内容相当丰富和全面，有关戒严的条件、宣布程序、管理措施及解除等问题都做了详尽具体的规定。
[4] 战场上东北与山东方面接连大败，加之其统治下各大城市发生大规模学潮，社会动荡不安，蒋介石认为，“若不早下决心，用斩钉截铁手段，拨乱反正，则因循延误，更难挽救，故决定先肃清后方，安定社会。”为了能从严从快应对社会危机，倾全力对付共产党和其他反对派，蒋介石于1947年6月30日，即刘邓大军挺进大别山的前夕，提出要实行“全国总动员”，来“勘平”中国共产党的叛乱。7月18日正式公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》，宣称全国进入“动员戡乱时期”。
《戒严法》在宣告戒严和临时戒严的程序上只是对《宪法》的具体化并无突破性规定，其属于《宪法》的下位法。
而《动员戡乱时期临时条款》是依据宪法第174条修改宪法的程序制定的，但其又不同于一般的宪法修正案，一般原宪法修正后，被修改的条文即行废止，而《临时条款》并不没有废止原来的条文，仅仅是特别时期的特别条款，当特别时期结束，原有条文仍然有效。可以说它是宪法的特别法，在效力上要优于宪法。
在内容上，临时条款规定了紧急处分权，涵摄了《宪法》的戒严权和紧急命令权。其第一条规定使得，第一，总统在行使紧急处分权所受之实质限制，较宪法行使的紧急命令权为轻；第二，《宪法》规定的紧急命令权只有在立法院休会期间方能行使，而《临时条款》则没有此限制，故而立法会在开会期间，总统亦可行使紧急处分权；第三，《宪法》规定总统颁布紧急命令后，应于一个月内提交立法院追认，而依《临时条款》行使紧急处分权却无此限制。这样《宪法》对总统权力仅有的两项限制就这样被轻而易举的取消了。
另外，1960年在台北召开的第一届国民大会第三次会议对《临时条款》进行了修改。按照《宪法》第四十七条规定，总统、副总统只得连任一次，现在任期已满，蒋介石必须让贤于人，但其借口“戡乱时期”“国家情势艰难”，再次对《临时条款》进行增订。增订后的条款规定：动员戡乱时期，总统、副总统得连选连任，不受《宪法》第四十七条只得连任一次的限制。从而使蒋介石不仅顺利地当上了第三任总统，而且为其成为终身总统提供了法律依据
就《戒严法》与《临时条款》的关系而言，二者互为表里，相辅相成。《临时条款》是对政治势力的规范。是在政治上违背宪政体制。由于这个条款对宪政的践踏，使得人民没有可以控制政府的手段，权力由总统完全掌握。这种独裁体制也衍生出许多其他关于社会方面的问题，比如特务盛行等等。
戒严令则是对民众生活影响最深的条款。是直接规定人民生活的文件。这个文件的出台实际上是在动员戡乱时期的大背景下出台，是对其的贯彻执行。
这两个法令一个着眼于政治，一个着眼于行政。二者相辅相成。在实行戒严的几十年中，二者形成一个相互连接的环，彼此循环往复，始终难以打破这种局面。
（二）特别法规
在这段时期国民政府还制定了大量的特别法规，这些特别法规可从内容上分为两部分，一部分为特别戒严法规，一部分为与戒严密切相关的特别法规[1]。其中较为重要的有《惩治叛乱条例》、《戡乱时期检肃匪谍条例》、《军事审判法》等。其中很多的法规、办法不符合宪法和上位法的规定或者有冲突，但仍以特别法的方式获得通过，这些法令给台湾人民编织了天罗地网，严重束缚了台湾人民的各项自由。
《惩治叛乱条例》在1949年5月24日经由立法院三读通过，全文共有13条，属于刑事特别法。《惩治叛乱条例》的目的是中华民国政府针对中国共产党在中国大陆地区叛乱的特殊状况，为了能够防止中国共产党在台湾扩散、巩固当权者统治地位以及完成国家建制工程所制定，借此严格限制台湾民众与中国大陆人民的交往联系。但是《惩治叛乱条例》扩充解释了犯罪的构成要件，这使得法律与作为《中华民国刑法》基础的罪刑法定原则有所抵触。此外法律中的第二条第一项规定：“犯刑法第一百条第一项、第一百零一条第一项、第一百零三条第一项、第一百零四条第一项之罪者；处死刑，刑法第一百零三条第一项、第一百零四条第一项未遂犯罚之。”，这项唯一死刑的规定以及戒严体制下的运作使得许多民众因而受害。再如第5条“参加叛乱之组织或集会者，处无期徒刑或十年以上有期徒刑。”“叛乱”一词涵义太笼统，二、三个人聚在一起读书交流、讨论时事就可以称之为集会，虽然没有付出行动，但只要对当局有所批评就会被认定为叛乱之集会，而判以十年以上徒刑。《惩治叛乱条例》在条文上的笼统性和概括性，使得执法人员的自由裁量权过大，任何对当局不当之言行都可能被罗织构罪，再加上案件的审理皆由军法机关审理，这使得涉案的一般平民并无法取得《中华民国宪法》所赋予的司法体系下应有之人权保障，实实在在是一“恶法”。
二、紧急状态下立法机关仍应遵循法治原则
[1] 举例如下，《台湾地区戒严时期军法机关自行审判及交法院审判案件划分办法》、《戡乱时期台湾地区入境出境管理办法》、《台湾地区戒严时期出版物管理办法》、《台湾省戒严期间防止非法集会、结社、游行、请愿、罢课、罢工、罢市、罢业等规定实施办法》、《动员时期无线电广播收音机管制办法》、《台湾省戒严期间无线电台器材管制办法》、《台湾省戒严期间民用航空电讯及电讯人员管制暂行办法》、《台湾省戒严时期取缔流氓办法》、《戡乱时期检肃流氓条例》、《戡乱时期依国家紧急动员法颁布法规命令办法》、《戡乱时期贪污治罪条例》、《动员戡乱完成宪政实施纲要》、《动员戡乱时期公职人员选举罢免法》、《战时军法》、《国家总动员法》、《陆海空军刑法》、《妨害军机治罪条例》等等。参见刘小兵《戒严与戒严法》，中国人民公安大学出版社1995年版，第132页。
行政权在处理紧急问题的时候效率要远高于其他机关，这使得行政权在紧急状态中往往处于优势地位，我们不否认行政权的扩张的合理性，也不否认立法机关不能对紧急权加以全面严苛的限制，但是立法机关虽一般为民意机关之代表，亦不能违背宪法原则与精神，不能任意制定限制人民权利的法律。本文第一部分可以说是对立法规制紧急权力的必要性与迫切性的一种回答：国民党掌控下的立法院不仅通过了诸如《政治叛乱条例》、《提审法》等等与《刑法》及《宪法》条款相冲突的法规，甚至还通过《临时条款》等冻结了本来对国家紧急权力进行约束的宪法条款，相对于立法机关想要追求的稳定社会目的而言，其手段反而给国家和社会带来了全面而深刻的灾难，这种教训不可谓不沉重。当然，在国家紧急状态中，紧急权力扩张的界限很难明确加以归类，台湾学者黄俊杰认为：“应将宪法基本原则作为宪法之最高指导原则，不仅修宪者应予注意，释宪者亦可引为价值取舍的标准，且立法权与执行权均不得违背，国家紧急权力似应仅可用于维护宪法基本原则”。[1]在紧急状态时期，不论是国家权力机关还是一般民众，更需要一定的行为规范来约束自身的行为，才能建立起来有效而适当的应急机制来控制紧急局势，又不危害宪政国家的核心价值。
具体而言，首先在宪法修改问题上，《动员戡乱时期临时条款》虽然作为宪法附属条款而存在不是对宪法条文的废止，但却在实际上起到了修改宪法的作用。在《宪法》已对戒严和紧急命令做出规定，足以应对各种危机的情况下，立法机关没有理由再制定《临时条款》来授予总统不受约束的紧急处分权力、连选连任权、设置动员戡乱机构权等权力。这种以特别条款的方式肆意变更宪法的做法，实际上是对宪法的玩弄，立法机关应认清自己在宪政运行中的关键地位，恪守宪法至上的法治原则，而不应屈从于权威。
其次，在公民基本权利的限制与保障方面，人们普遍认为，即使在紧急状态下国家也应对人民的基本权利予以尊重。约翰密尔说：“一个国家压制它的人民以便他们成为可以掌握于鼓掌之上温顺工具—这样做即使为了某些有利的目的，也实际上不可能有什么好的结果”。对人民自由压制，封闭了公共政策改良的机会，最后总会反噬这个政权本身。
国民党控制下的立法院不仅没能做到对行政机关制定行政法规的监督，自身也制定了诸多不合理限制公民权利的法规。为吸取教训，在宪法或紧急状态立法中应明确规定某些基本权利不得克减的条款；在立法上必须遵循比例原则，即不可以任意及过度地限制人民的基本权利，慎重的考量制定限制、剥夺人民权利的法律的必要性、合宪性与社会效果；明确规定公民享有的补偿或赔偿权利，和通过司法维护自身权益的权利；以及对违宪之法规的处理规定。
再次，国民党控制下的立法机关和行政部门制定了大量五花八门的特别法规，立法具有相当的随意性。因此应制定统一的紧急状态法，对各种紧急状态下的立法和政府紧急权力作统一的规定，这种做法既可以使政府在紧急状态时期有章可循，防止政出多门，特别是防止滥用行政职权或超越职权。另一方面，分散的立法规定不利于民众知悉政府是否在依法行使行政紧急权力，自己的权利是否已经受到了不必要的限制。
最后，在价值取舍上，动员戡乱时期，立法机关欠缺监督的道德勇气，此时国家安全、国家理性、紧急不识规范等观点，成为不行使监督权的最佳依据。然而在紧急状态下，宪法是国家唯一且仅有的理性，也就是没有任何国家机关之决定权可以违背宪法，故应在宪法中明确规范国家紧急权行使的要件、界限等等，在紧急状态中亦应遵守“法治“而非“人治”。
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